La « crise migratoire » à Ceuta et le pacte de l'UE sur la migration et l'asile : trois enseignements pour l'Europe

L'afflux sans précédent de migrants en provenance du Maroc vers Ceuta, fin juillet, a mis à l'épreuve la capacité des États membres à mettre en œuvre des initiatives efficaces, conjointes et coordonnées pour gérer les migrants en situation d'urgence. Entre le 30 et le 31 juillet 2026, pas moins de 60 000 personnes – certaines sources évoquent même le chiffre de 70 000 – ont parcouru à la nage plusieurs centaines de mètres et escaladé les clôtures le long de la frontière de l’enclave espagnole afin de pénétrer à Ceuta depuis le Maroc. Selon les derniers rapports, au moins 80 personnes auraient trouvé la mort en tentant la traversée et, comme de nombreuses autres sont toujours portées disparues, le bilan pourrait s’alourdir.

Si cela venait à être confirmé, cet incident ne constituerait plus une tentative spontanée de migration massive, mais un acte de ce qu’on appelle la « guerre hybride » menée par le Maroc contre Madrid, car cela signifierait que les flux migratoires ont été orchestrés par des forces extérieures afin de faire pression sur les autorités espagnoles et leurs infrastructures d’accueil. Ce phénomène n’est pas nouveau : un cas similaire s’est produit lors de la crise entre la Biélorussie et l’Union européenne durant l’été 2021. À cette occasion, le gouvernement biélorusse avait provoqué une forte augmentation du flux de migrants en provenance de pays tels que la Syrie, l’Irak, l’Afghanistan, la Libye, le Mali, la Biélorussie et l’Iran, se dirigeant vers les frontières de l’UE (en particulier celles de la Lituanie, de la Lettonie et de la Pologne). Selon certains, cette manœuvre visait à persuader Bruxelles de reconnaître la légitimité de la réélection contestée du Premier ministre Aljaksandr Lukašėnka – considéré comme un proche allié de Vladimir Poutine – et de lever les sanctions imposées à Minsk.

Le Maroc a peut-être recouru à la même stratégie à Ceuta pour sanctionner le Premier ministre espagnol Pedro Sánchez et son gouvernement au sujet de la question controversée du Sahara occidental, une ancienne colonie espagnole que Rabat considère comme faisant partie intégrante de son propre territoire. Le 20 juillet 2026, M. Sánchez s’est rendu à Alger afin de redynamiser les relations avec l’Algérie, principal rival régional du Maroc et soutien de longue date du Front Polisario. Ce mouvement politique et militaire réclame depuis 1973 l’indépendance du Sahara occidental face à la colonisation espagnole, puis face à l’occupation militaire du Maroc et de la Mauritanie. Trois jours après la visite de M. Sánchez, la commission de la justice du Parlement espagnol a approuvé un projet de loi visant à accorder la nationalité espagnole aux Sahraouis nés au Sahara occidental pendant la période de l’administration coloniale espagnole, ainsi qu’à leurs descendants. Cette mesure a immédiatement suscité des protestations de la part de Rabat, car elle remet ouvertement en cause la souveraineté marocaine sur le Sahara occidental. Cependant, d’autres analystes ont émis l’hypothèse que les instigateurs de cette opération pourraient être des forces soutenues par les États-Unis ou Israël. Les gouvernements de ces deux pays entretiennent d’excellentes relations avec le roi Mohammed VI du Maroc. Dans le cas de Washington, toute ingérence pourrait être liée au refus de Sánchez de se plier à la demande du président Trump d’augmenter les dépenses militaires de l’Espagne au sein de l’OTAN et de mettre à disposition des bases militaires en Andalousie pour des opérations en Iran. Dans le même temps, Tel-Aviv aurait pu chercher à se venger de l'un des gouvernements européens qui s'est montré le plus solidaire de la Palestine et le plus critique à l'égard des mesures mises en œuvre par le gouvernement de Benjamin Netanyahu à Gaza et en Cisjordanie au cours des trois dernières années. 

Quoi qu’il en soit, le problème de l’Espagne n’était pas l’afflux de migrants : la grande majorité de ceux qui sont entrés à Ceuta sont retournés au Maroc dans les 48 heures, ce qui confirme qu’ils n’étaient pas de véritables demandeurs d’asile. Compte tenu de la difficulté habituelle à franchir les contrôles de sécurité, il est hautement improbable qu’une personne en quête de protection internationale quitte le territoire de l’enclave aussi rapidement et sans opposer de résistance. Pour Sánchez, le véritable problème venait de la réaction de certains pays européens, en particulier l’Italie. La Première ministre Meloni a immédiatement imputé la responsabilité de l’afflux en provenance du Maroc au gouvernement espagnol, annonçant une suspension d’un mois de l’accord de Schengen pour les ressortissants de pays tiers arrivant d’Espagne dans les ports et aéroports italiens. La justification officielle était de « prévenir d’éventuelles répercussions pour notre nation », car « l’immigration clandestine incontrôlée constitue une menace réelle pour la sécurité des frontières européennes ». Suite à la suspension de l’accord de Schengen, les contrôles aux frontières ont été rétablis pour les personnes arrivant en Italie en provenance d’Espagne. Dans les aéroports et les ports italiens, les passagers en provenance d’Espagne ne peuvent plus emprunter les files « prioritaires », mais doivent se soumettre à des contrôles de police standard et présenter une carte d’identité ou un passeport en cours de validité pour voyager à l’étranger. Les ressortissants de pays tiers, qui sont les cibles visées par cette mesure, doivent prouver la légalité de leur séjour ou présenter un visa.

Comme on pouvait s'y attendre, le gouvernement espagnol a vivement protesté contre la décision de l'Italie, soulignant que le fait d'arriver à Ceuta ne permettait pas de circuler librement vers l'Espagne continentale. Toute personne se trouvant dans cette enclave doit obtenir un permis spécial délivré par les autorités espagnoles et est soumise à des contrôles stricts avant d’être autorisée à quitter le territoire par voie aérienne ou maritime. De plus, bien que Ceuta fasse officiellement partie de l’Espagne, elle est expressément exclue de l’espace Schengen. On ne comprend donc pas très bien selon quelle logique le gouvernement italien a décidé de suspendre les règles relatives à la circulation au sein d’un espace qui exclut le territoire concerné par l’afflux de migrants. Un autre aspect difficile à comprendre de la suspension de l’espace Schengen par le gouvernement Meloni est qu’elle ne s’applique qu’aux ports et aux aéroports, et non aux contrôles aux frontières terrestres. En d’autres termes, une personne entrée illégalement sur le territoire espagnol pourrait toujours traverser facilement l’Espagne et la France par voie terrestre, pour entrer en Italie par la frontière italo-française sans subir aucun contrôle.

Il existe des raisons valables de soupçonner que la suspension par l’Italie de l’accord sur l’espace Schengen avec l’Espagne est liée à la situation politique intérieure actuelle en Italie, plutôt qu’à la lutte contre l’immigration clandestine. En 2027, les Italiens se rendront aux urnes pour les élections législatives, et la gestion des migrants constituera un enjeu électoral majeur. La campagne électorale bat déjà son plein, plusieurs partis de droite, dont le nouveau venu Futuro Nazionale du général Roberto Vannacci, promettant de mettre en œuvre des mesures encore plus strictes à l’encontre des demandeurs d’asile que celles introduites par le gouvernement Meloni. Les sondages indiquent à l’unanimité que Futuro Nazionale grignote les voix des autres partis de droite, en particulier celles de la Ligue et de Fratelli d’Italia. Il semble donc plausible qu’en prenant rapidement des mesures restrictives à l’encontre de Madrid et en imputant la responsabilité de la crise à Sánchez, Meloni ait cherché à devancer les accusations de laxisme et à éviter de perdre davantage de soutien. De plus, Meloni a exprimé à plusieurs reprises son soutien à Vox, le parti espagnol d’extrême droite radical dirigé par Santiago Abascal. À l’instar de Meloni, Abascal a imputé la responsabilité de l’affaire de Ceuta au Premier ministre socialiste espagnol.

En conclusion, l'Union européenne peut tirer au moins trois enseignements de l'affaire de Ceuta, dont aucun n'est de bon augure pour les intérêts européens.

1. Leçon n° 1 : En période de crise, les actions des gouvernements des États membres sont bien davantage influencées par des enjeux politiques nationaux et des affinités idéologiques que par la volonté de définir des stratégies d’intervention européennes communes. Si cette approche peut offrir un avantage politique et électoral à court terme, elle met en péril la stabilité de la solidarité européenne en période de crise. Cette solidarité a souvent été invoquée par le passé, par exemple par les gouvernements italiens successifs lorsque Rome subissait la pression d’un afflux massif de migrants arrivant à Lampedusa. Répondre aux situations d’urgence migratoire d’autres pays en fermant avant tout ses propres frontières intérieures a peu de chances d’encourager les autres États membres à offrir leur aide si l’on venait soi-même à être victime d’afflux massifs similaires de demandeurs d’asile à l’avenir.
2. Leçon n° 2 : Ceuta est l’exemple le plus récent montrant comment les flux migratoires peuvent à tout moment être utilisés comme instruments de guerre hybride par des acteurs publics ou privés afin d’influencer les actions des États membres. Un système de gestion des flux migratoires qui repose sans condition sur les gouvernements de pays tiers pour contrôler les départs de migrants vers l’Europe peut s’avérer efficace tant que les relations avec ces gouvernements restent pacifiques. Cependant, il peut facilement devenir un puissant outil de chantage lorsque des conflits d’intérêts politiques, économiques ou stratégiques surgissent. La sécurité des frontières extérieures de l’Union ne peut reposer sur des accords aussi peu fiables et éphémères.
3. Leçon n° 3 (corollaire de la leçon n° 2) : L’une des solutions proposées à la suite de la crise de Ceuta consistait à accélérer la construction de centres de retour dans des pays tiers disposés à prendre en charge l’examen des demandes d’asile et le retour des migrants non éligibles à l’asile qui se dirigent vers l’Europe. Contrairement aux centres construits par l’Italie en Albanie, qui relèvent entièrement de la juridiction italienne mais restent inactifs en raison de problèmes juridiques loin d’être résolus, ces centres de retour seraient gérés par les autorités locales des pays tiers qui les accueillent. La même objection concernant le contrôle des migrants partant pour l’Europe s’applique : confier la gestion de ces centres aux gouvernements des pays tiers leur donnerait un moyen de pression puissant pour faire chanter l’UE, une « bombe à retardement » qui pourrait exploser à tout moment, peut-être en pleine campagne électorale.

Par ailleurs, lors de la réunion du Conseil « Affaires intérieures » de l’UE du 4 août, les ministres de l’Intérieur des 27 États membres ont exprimé conjointement leur « forte solidarité » envers l’Espagne, ainsi que leur satisfaction quant à « la rapidité et l’efficacité de la réponse des autorités espagnoles dans la gestion de la situation à Ceuta ». En réalité, Ceuta a constitué le premier test de résistance pour le nouveau Pacte de l’UE sur la migration et l’asile, entré en vigueur il y a à peine quelques semaines. Ce pacte a été conçu pour institutionnaliser un mécanisme de solidarité obligatoire mais souple, destiné à aider les pays de première entrée confrontés à une pression migratoire importante. Cependant, compte tenu des divergences entre la position officielle de l’UE et celle adoptée par les différents gouvernements nationaux, qui ont fait preuve de bien moins de solidarité que nécessaire, on peut en conclure que le pacte a encore du chemin à parcourir avant de réussir ce test.