cepMonitor: Zugangsregulierung für TK-Netzbetreiber mit beträchtlicher Marktmacht (Richtlinie)

Richtlinie über den europäischen Kodex für elektronische Kommunikation

Zuletzt aktualisiert am 16. Juli 2018

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14.09.2016
Richtlinienvorschlag COM(2016) 590
02.10.2017
EP-Ausschuss: Bericht
11.10.2017
Rat: Verhandlungsmandat
29.06.2018
Kommission, Rat und EP: Trilogergebnis
Definition von Netzen mit sehr hoher Kapazität

Ein „Netz mit sehr hoher Kapazität“ besteht entweder aus Glasfaserkomponenten zumindest bis zum Verteilerpunkt am Ort der Nutzung oder es bietet zu üblichen Spitzenlastzeiten – z.B. in Bezug auf die Bandbreite oder die Latenz – eine ähnliche Netzleistung (Art. 2 Abs. 2).

Im Wesentlichen wie Kommission.

GEREK erstellt nach Abstimmung mit der Kommission Leitlinien zu den Kriterien, die ein Netz erfüllen muss, um als Netz mit sehr hoher Kapazität zu gelten. Dies tut sie erstmals zum Tag der Umsetzungsfrist der Richtlinie, danach einmal Ende 2025 und dann alle drei Jahre. (Art. 78b)

Wie Kommission.

Wie Kommission.

GEREK erstellt nach Abstimmung mit der Kommission Leitlinien zu den Kriterien, die ein Netz erfüllen muss, um als Netz mit sehr hoher Kapazität zu gelten. Dies tut sie erstmals zum Tag der Umsetzungsfrist der Richtlinie, danach einmal Ende 2025 und dann regelmäßig. (Art. 78b)

Ziele der asymmetrischen Zugangsregulierung

Die nationalen Regulierungsbehörden (NRBs), andere zuständige Behörden und GEREK sollen im Rahmen der asymmetrischen Zugangsregulierung fördern (Art. 3 Abs. 2)

  • den Zugang zu und die Nutzung von Festnetz- und Mobilfunk-Datenverbindungen mit sehr hoher Kapazität,
  • den Wettbewerb, auch den Infrastrukturwettbewerb,
  • den Binnenmarkt und
  • die Interessen der EU-Bürger, auch langfristig, durch Gewährleistung einer breiten Verfügbarkeit und Nutzung von Festnetz- und von Mobilfunkdatenverbindungen mit sehr hoher Kapazität wie auch von interpersonellen Kommunikationsdiensten.

Die nationalen Regulierungsbehörden (NRBs), andere zuständige Behörden, GEREK, die Kommission und die Mitgliedstaaten sollen im Rahmen der asymmetrischen Zugangsregulierung fördern (Art. 3 Abs. 2)

  • den Zugang zu und die Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität,
  • den Wettbewerb, auch den Infrastrukturwettbewerb,
  • den Binnenmarkt und
  • die Interessen der EU-Bürger durch Gewährleistung einer breiten Verfügbarkeit und Nutzung sowohl von Netzen mit sehr hoher Kapazität wie auch von elektronischen Kommunikationsdiensten.

Keines dieser Ziele soll gegenüber einem anderen als prioritär betrachtet werden (Art. 3 Abs. 2).

Die nationalen Regulierungsbehörden (NRBs), andere zuständige Behörden und GEREK sollen im Rahmen der asymmetrischen Zugangsregulierung fördern (Art. 3 Abs. 2)

  • den Zugang zu und die Nutzung von Festnetz-, Mobilfunk- und Drahtlos- Datenverbindungen mit sehr hoher Kapazität,
  • den Wettbewerb, auch den Infrastrukturwettbewerb,
  • den Binnenmarkt und
  • die Interessen der EU-Bürger, auch langfristig, durch Gewährleistung einer breiten Verfügbarkeit und Nutzung von Festnetz-, Mobilfunk- und Drahtlos- Datenverbindungen mit sehr hoher Kapazität wie auch von interpersonellen Kommunikationsdiensten.

Die nationalen Regulierungsbehörden (NRBs), andere zuständige Behörden, GEREK, die Kommission und die Mitgliedstaaten sollen im Rahmen der asymmetrischen Zugangsregulierung fördern (Art. 3 Abs. 2)

  • die Konnektivität, den Zugang zu und die Nutzung von Festnetz-, Mobilfunk- und Drahtlosnetzen mit sehr hoher Kapazität,
  • den Wettbewerb, auch den Infrastrukturwettbewerb,
  • den Binnenmarkt und
  • die Interessen der EU-Bürger durch Gewährleistung von Konnektivität, einer breiten Verfügbarkeit und Nutzung von Festnetz-, Mobilfunk- und Drahtlosnetzen mit sehr hoher Kapazität wie auch von elektronischen Kommunikationsdiensten.

Wie EP.

Kriterium der Marktmacht

Ein TK-Unternehmen sollte von einer NRB als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft werden, wenn es allein oder mit anderen Unternehmen eine der Beherrschung gleichkommende Stellung einnimmt (Art. 61 Abs. 2 UAbs. 1).

Die NRBs müssen bei der Prüfung, ob zwei oder mehr TK-Unternehmen gemeinsam eine beherrschende Stellung einnehmen, die Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und zur Bewertung beträchtlicher Marktmacht beachten (Art. 61 Abs. 2 UAbs. 1).

Wie Kommission.

Wie Kommission.

Zwei oder mehr Unternehmen können gemeinsam eine beträchtliche Marktmacht haben, wenn die Marktstruktur es ihnen erlaubt in einem nennenswerten Ausmaß unabhängig von Wettbewerbern, Kunden und Verbrauchern zu agieren. Dies ist wahrscheinlich wenn (Art. 61 Abs. 2 UAbs. 3)

  • die Marktkonzentration sehr ausgeprägt ist,
  • die Markttransparenz hoch ist, sodass Anreize für wettbewerbswidriges Verhalten bestehen,
  • hohe Markteintrittsbarrieren bestehen und
  • eine vorhersehbare Reaktion von Verbrauchern und Wettbewerbern das wettbewerbswidrige Verhalten nicht gefährden würde.

Ist ein TK-Unternehmen auf einem Markt marktmächtig, so kann es auch auf einem benachbarten zweiten Markt als marktmächtig eingestuft werden, wenn eine Übertragung der Marktmacht auf diesen zweiten Markt möglich ist und die gesamte Marktmacht des Unternehmens sich verstärkt. Dann können auch auf dem zweiten Markt Abhilfemaßnahmen getroffen werden. (Art. 61 Abs. 3)

Wie Kommission.

Wie Kommission.

Wie Kommission.

Wie Kommission.

Wie EP.

Marktdefinition

Die NRBs müssen die relevanten Märkte nach den nationalen Gegebenheiten definieren, wobei den relevanten geografischen Märkten in ihrem Hoheitsgebiet Rechnung zu tragen ist (Art. 62 Abs. 3).

Sie berücksichtigen dabei (Art. 62 Abs. 3)

  • „weitestgehend“ die Märkteempfehlung und die SMP-Leitlinien, sowie
  • die Ergebnisse von geografischen Erhebungen zum Netzausbau.

Die NRBs müssen die relevanten Märkte nach den nationalen Gegebenheiten definieren, wobei den relevanten geografischen Märkten in ihrem Hoheitsgebiet und dem in diesen Gebieten vorherrschenden Infrastrukturwettbewerb Rechnung zu tragen ist (Art. 62 Abs. 3).

Sie berücksichtigen dabei (Art. 62 Abs. 3)

  • „weitestgehend“ die Märkteempfehlung und die SMP-Leitlinien.

Die NRBs müssen die relevanten Märkte nach den nationalen Gegebenheiten definieren, wobei den relevanten geografischen Märkten in ihrem Hoheitsgebiet Rechnung zu tragen ist (Art. 62 Abs. 3).

Sie berücksichtigen dabei (Art. 62 Abs. 3)

  • „weitestgehend“ die Märkteempfehlung und die SMP-Leitlinien, sowie
  • falls von Relevanz die Ergebnisse von geografischen Erhebungen zum Netzausbau.

Wie EP.

Wie Rat.

Marktanalyse

Die NRBs müssen bei der Marktanalyse berücksichtigen (Art. 65 Abs. 2)

  • Marktentwicklungen, die dazu führen könnten, dass der relevante Markt zu einem wirksamen Wettbewerb tendiert, u. a. Ko-Investitionen oder Zugangsvereinbarungen zwischen Betreibern,
  • alle relevanten Wettbewerbszwänge, auch solche auf Endkundenebene,
  • andere Arten der Regulierung oder Maßnahmen, die sich auf den relevanten Markt auswirken und
  • die Regulierung anderer relevanter Märkte.

Sind laut einer NRB auf einem relevanten Markt Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt, ermittelt sie zunächst die Unternehmen mit beträchtlicher Macht in diesem relevanten Markt. Die NRB erlegt diesen Unternehmen geeignete Verpflichtungen auf, sofern sie feststellt, dass ohne die Verpflichtungen auf einem oder mehreren Endkundenmärkten kein wirksamer Wettbewerb herrschen würde (Art. 65 Abs. 4).

Eine Marktanalyse findet im Regelfall alle fünf Jahre statt. Eine Verlängerung um ein Jahr ist möglich, wenn dies die NRB spätestens vier Monate vor Ablauf der Fünfjahresfrist bei der Kommission beantragt und diese keine Einwände erhebt. (Art. 65 Abs. 5 lit. a)

Die NRBs müssen bei der Marktanalyse berücksichtigen (Art. 65 Abs. 2)

  • Marktentwicklungen, die dazu führen könnten, dass der relevante Markt zu einem wirksamen Wettbewerb tendiert,
  • alle relevanten Wettbewerbszwänge, sowohl auf Vorleistungs- als auch auf Endkundenebene,
  • andere Arten der Regulierung oder Maßnahmen, die sich auf den relevanten Markt auswirken und
  • die Regulierung anderer relevanter Märkte.

Sind laut einer NRB auf einem relevanten Markt Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt, ermittelt sie zunächst die Unternehmen mit beträchtlicher Macht in diesem relevanten Markt. Die NRB erlegt diesen Unternehmen geeignete Verpflichtungen auf, sofern sie feststellt, dass ohne die Verpflichtungen auf einem oder mehreren Märkten kein wirksamer Wettbewerb herrschen würde (Art. 65 Abs. 4).

Wie Kommission.

Ist ein Markt durch raschen technologischen Wandel gekennzeichnet, sollte die Marktanalyse alle 3 Jahre – mit maximaler Verlängerung von einem Jahr – erfolgen (Art. 65 Abs. 5 lit. a).

Die NRBs müssen bei der Marktanalyse berücksichtigen (Art. 65 Abs. 2)

  • Marktentwicklungen, die den Wettbewerb beeinflussen,
  • alle relevanten Wettbewerbszwänge, auch solche auf Endkundenebene,
  • andere Arten der Regulierung oder Maßnahmen, die sich auf den relevanten Markt auswirken und
  • die Regulierung anderer relevanter Märkte.

Sind laut einer NRB auf einem relevanten Markt Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt, ermittelt sie zunächst die Unternehmen mit beträchtlicher Macht in diesem relevanten Markt. Die NRB erlegt diesen Unternehmen geeignete Verpflichtungen auf, sofern sie feststellt, dass ohne die Verpflichtungen im Ergebnis für den Endnutzer kein wirksamer Wettbewerb herrschen würde (Art. 65 Abs. 4).

Wie Kommission.

Wie EP.

Wie Rat.

Wie Kommission.

Zugangsverpflichtungen

Zugangsverpflichtungen müssen (Art. 66 Abs. 4)

  • der „Art des aufgetretenen Problems“ entsprechen, insbesondere auf der Endkundenebene und
  • unter Berücksichtigung der Kosten und Vorteile angemessen sein.

Die NRBs können marktmächtigen TK-Netzbetreiber auferlegen, Zugang zu baulichen Anlagen sowie zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen gewähren zu müssen, sofern eine Verweigerung des Zugangs den Wettbewerb auf Endkundenebene behindert oder den Interessen der Endkunden entgegensteht (Art. 70 Abs. 1).

Als Zugangsverpflichtung zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen gilt u.a. (Art. 71 Abs. 1)

  • der Zugang zu Netzkomponenten und/oder -einrichtungen, einschließlich des Zugangs zu nicht aktiven oder physischen Netzkomponenten und/oder des aktiv oder virtuell ent-bündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss.

Eine NRB sollte im Einklang mit dem Proportionalitätsprinzip keine Zugangsverpflichtungen mit einem hohen Eingriffsgrad auferlegen, sofern Zugangsverpflichtungen mit einem geringeren Eingriffsgrad zur Lösung des in der Marktanalyse identifizierten Problems ausreichen (Art. 66 Abs. 2).

Zugangsverpflichtungen müssen (Art. 66 Abs. 4)

  • der „Art des aufgetretenen Problems“ entsprechen, auf den relevanten Märkten, um langfristigen, nachhaltigen Wettbewerb sicherzustellen und
  • unter Berücksichtigung der Kosten und Vorteile angemessen sein.

Die NRBs können marktmächtigen TK-Netzbetreiber auferlegen, Zugang zu baulichen Anlagen sowie zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen gewähren zu müssen, sofern eine Verweigerung des Zugangs den Wettbewerb behindert oder den Interessen der Endkunden entgegensteht (Art. 70 Abs. 1).

Als Zugangsverpflichtung zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen gilt u.a. (Art. 71 Abs. 1)

  • der Zugang zu und Nutzung von physischen Netzkomponenten und/oder -einrichtungen, einschließlich des Zugangs zum entbündelten metallischen Teilnehmeranschluss und zum Unteranschluss sowie zum entbündelten Zugang zu Glasfaseranschlüssen und Glasfaserabschlusssegmenten,
  • die gemeinsame Nutzung von Netzkomponenten, auch des metallischen Teilnehmeranschlusses und Unteranschlusses, und der gemeinsame Zugang zu Glasfaseranschlüssen und –Abschlusssegmenten,
  • der Zugang zu spezifischen aktiven oder virtuellen Netzkomponenten und Diensten, und
  • die Bereitstellung von Diensten auf Vorleistungsebene zum Wiederverkauf durch Dritte.

Zugangsverpflichtungen müssen (Art. 66 Abs. 4)

  • der „Art des aufgetretenen Problems“ entsprechen (identifiziert von den NRBs im Rahmen einer Marktanalyse), insbesondere auf der Endkundenebene und
  • angemessen sein.

Wie Kommission.

Als Zugangsverpflichtung zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen gilt u.a. (Art. 71 Abs. 1)

  • der Zugang zu Netzkomponenten und/oder -einrichtungen, einschließlich des Zugangs zu nicht aktiven oder physischen Netzkomponenten und/oder des aktiv oder virtuell entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss, und
  • die Bereitstellung von Diensten auf Vorleistungsebene zum Wiederverkauf durch Dritte.

Im Wesentlichen wie EP.

Zugangsverpflichtungen müssen (Art. 66 Abs. 4)

  • der „Art des aufgetretenen Problems“ entsprechen (identifiziert von den NRBs im Rahmen einer Marktanalyse), und
  • unter Berücksichtigung der Kosten und Vorteile, falls eine solche Berücksichtigung möglich ist, angemessen sein.

Wie EP.

Als Zugangsverpflichtung zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen gilt u.a. (Art. 71 Abs. 1)

  • der Zugang zu und Nutzung von physischen Netzkomponenten und/oder -einrichtungen, einschließlich des Zugangs zu entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss und zum Unteranschluss,
  • der Zugang zu spezifischen aktiven oder virtuellen Netzkomponenten und Diensten, und
  • die Bereitstellung von Diensten auf Vorleistungsebene zum Wiederverkauf durch Dritte.
Ko-Investitionen und Zugangsvereinbarungen

Bei „neuen Netzbestandteilen“ legen die NRBs keine Zugangsverpflichtungen auf, sofern (Art. 74 Abs. 1)

  • die Netzbestandteile „wesentlich“ zum Aufbau von Netzen mit sehr hoher Kapazität beitragen,
  • die marktmächtigen Betreiber anderen Netzbetreibern „Angebote“ für Ko-Investitionen zu gerechten, angemessenen und nichtdiskriminierenden Bedingungen machen, wobei die Angebote langfristig den Wettbewerb fördern sollen,
  • die „Angebote“ den Investoren über die komplette Bauphase offenstehen und
  • Zugangsinteressierte, die sich nicht an der Ko-Investition beteiligen, weiterhin ihre Kunden zu den vorherigen Bedingungen erreichen können; dies kann auch bedeuten, dass die NRBs die Zugangsverpflichtungen zu alten Netzen beibehalten.

Die NRBs müssen prüfen, ob die Angebote für Ko-Investitionen die Anforderungen des Anhangs erfüllen (Art. 74 Abs. 1).

Bei „neuen Netzen mit sehr hoher Kapazität“bei Festnetzen bis zu den Räumlichkeiten, bei Mobilfunknetzen bis zur Basisstationkönnen die NRBs keine Zugangsverpflichtungen auferlegen, sofern (Art. 74 Abs. 1)

  • die relevanten Betreiber anderen Netzbetreibern die Ko-Investments zu gerechten, angemessenen und nichtdiskriminierenden Bedingungen ermöglichen, wobei die Investments langfristig den Wettbewerb fördern sollen,
  • die Ko-Investments den Betreibern über die komplette Bauphase offenstehen,
  • zumindest eine Vereinbarung für ein Ko-Investment abgeschlossen wurde und die Ko-Investoren Anbieter auf dem entsprechenden Endkundenmarkt sind oder planen dies zu werden, und
  • Zugangsinteressierte, die sich nicht an der Ko-Investition beteiligen, weiterhin ihre Kunden zu fairen, angemessenen und nichtdiskriminierenden Bedingungen unter Berücksichtigung der eingegangenen Risiken der Ko-Investoren erreichen können; dies kann auch bedeuten, dass die NRBs die Zugangsverpflichtungen zu alten Netzen beibehalten.

Die NRBs müssen prüfen, ob die Angebote und Vereinbarungen für Ko-Investitionen die Anforderungen des Anhangs erfüllen (Art. 74 Abs. 1)

Bei „neuen Netzbestandteilen“ legen die NRBs keine Zugangsverpflichtungen auf, sofern (Art. 74 Abs. 1)

  • die Netzbestandteile „wesentlich“ zum Aufbau von Netzen mit sehr hoher Kapazität beitragen,
  • die marktmächtigen Betreiber anderen Netzbetreibern „Angebote“ für Ko-Investitionen zu gerechten, angemessenen und nichtdiskriminierenden Bedingungen machen, wobei die Angebote nach Ansicht der NRB langfristig den Wettbewerb fördern sollen,
  • die „Angebote“ den Investoren über die komplette Bauphase offenstehen und
  • Zugangsinteressierte, die sich nicht an der Ko-Investition beteiligen, weiterhin ihre Kunden zu den vorherigen Bedingungen erreichen können; dies kann auch bedeuten, dass die NRBs die Zugangsverpflichtungen zu alten Netzen beibehalten.

Angebote für Ko-Investitionen müssen spätestens sechs Monate vor der Vermarktung der auf den Netzen basierenden Endnutzer-Dienste veröffentlicht werden (Art. 74 Abs. 1).

Die NRBs müssen prüfen, ob die Angebote für Ko-Investitionen zumindest die Anforderungen des Anhangs erfüllen und mit den besten Absichten gemacht wurden (Art. 74 Abs. 1).

Bei „neuen Netzen mit sehr hoher Kapazität“, die aus Glasfaserelemente bis zu den Räumlichkeiten bzw. bis zur Basisstation bestehen können die NRBs keine Zugangsverpflichtungen auferlegen, sofern (Art. 74 Abs. 1 und 2)

  • die marktmächtigen Betreiber anderen Netzbetreibern und Diensteanbietern die Ko-Investments zu gerechten, angemessenen und nichtdiskriminierenden Bedingungen ermöglichen, wobei die Investments langfristig den Wettbewerb in den vom marktmächtigen Betreiber besetzten nachgelagerten Märkten fördern sollen,
  • die „Angebote“ den Betreibern elektronischer Kommunikationsnetze- und Dienste über die komplette Bauphase offenstehen,
  • zumindest eine Vereinbarung für ein Ko-Investment abgeschlossen wurde,
  • Zugangsinteressierte, die sich nicht an der Ko-Investition beteiligen, weiterhin ihre Kunden zu den vorherigen Bedingungen erreichen können, und
  • es einen von der NRB festgelegten Mechanismus gibt, der sicherstellt, dass im Lichte der Entwicklungen auf den Endkundenmärkten, die Anreize sich an der Ko-Investition zu beteiligen bestehen bleiben.

Angebote für Ko-Investitionen müssen rechtzeitig und sofern sie ein vertikal getrenntes Unternehmen sind, spätestens sechs Monate vor dem Start des Baus des neuen Netzes veröffentlicht werden (Art. 74 Abs. 1 lit. c).

Wie Rat.

Regulierung von Endkundendiensten

Die Mitgliedstaaten können festlegen, dass eine NRB marktmächtigen TK-Unternehmen Verpflichtungen auf einem Endkundenmarkt auferlegen kann, wenn die NRB (Art. 86b)

  • im Rahmen einer Marktanalyse feststellt, dass in einem bestimmten Endkundenmarkt kein wirksamer Wettbewerb herrscht, und
  • die üblichen Zugangsverpflichtungen nicht ausreichen, um die Ziele der Richtlinie zu erreichen.

Die Verpflichtungen müssen der Art des Problems entsprechen, verhältnismäßig sein und im Lichte der Ziele der Richtlinie gerechtfertigt sein. Sie können Auflagen umfassen, wonach die Unternehmen (Art. 86b)

  • keine übermäßigen Preise verlangen dürfen,
  • Markteintritte nicht verhindern dürfen,
  • den Wettbewerb durch aggressive Preisgestaltung nicht einschränken dürfen,
  • bestimmte Endnutzer nicht bevorzugen dürfen und
  • keine Dienste in unvernünftiger Weise bündeln dürfen.

Die NRBs können Preisobergrenzen einführen, Einzeltarife kontrollieren oder festlegen, dass sich die Preise an den Kosten orientieren müssen (Art. 86b).

Wie Rat.

Wie Rat.

Nächste Schritte im EU-Gesetzgebungsverfahren:

Da das Politikvorhaben dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterliegt (Art. 294 AEUV), müssen sich EP und Rat auf eine gemeinsame Position verständigen. Nachdem sowohl das EP und der Rat eine eigene Position gefunden hatten, haben sich Kommission, Rat und EP nun in Trilogverhandlungen geeinigt. Nun muss das Trilogergebnis noch formell vom EP und vom Rat abgesegnet werden.